C-392/15 számú ügy – a közjegyzői hivatás gyakorlására vonatkozó állampolgársági feltétel a letelepedés szabadsága tükrében (2017. február 2.)

Az Európai Bíróság döntése értelmében ellentétes a letelepedés uniós jog által deklarált szabadságával a közjegyzői hivatás gyakorlásának magyar állampolgársághoz kötése, mert a közjegyzőkre bízott tevékenységek a magyar jogrendben nem jelentenek a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételt.

Az Európai Unió Működéséről szóló Szerződésnek (a továbbiakban: EUMSZ) a letelepedés szabadságát deklaráló 49. cikke értelmében tilos a valamely tagállam állampolgárainak egy másik tagállam területén történő szabad letelepedésére vonatkozó minden korlátozás. Ezt a rendelkezést azokra a korlátozásokra is alkalmazni kell, amelyek képviseletnek, fióktelepnek vagy leányvállalatnak egy tagállam valamely tagállamban letelepedett állampolgára által történő alapítására vonatkoznak. A szabad letelepedés magában foglalja a jogot gazdasági tevékenység önálló vállalkozóként történő megkezdésére és folytatására, valamint vállalkozások alapítására és irányítására, a letelepedés országának joga által a saját állampolgáraira előírt feltételek szerint. Az 51 cikk ugyanakkor kivonja a letelepedés szabadságának alkalmazási köréből azokat a tevékenységeket, melyek tartósan vagy időlegesen a közhatalom gyakorlásához kapcsolódnak.

Magyarországon a közjegyzőkről szóló törvény értelmében csak magyar állampolgár nevezhető ki közjegyzőnek.

Az Európai Unió Bírósága az Európai Bizottság keresetei alapján eljárva már korábban több tagállam vonatkozásában is megállapította, hogy hogy a közjegyzői hivatás gyakorlására vonatkozó állampolgársági feltétel az EUMSZ 49. cikkben tiltott, állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetésnek minősül. Ugyanezen okból, hosszú pert megelőző eljárást követően, az Európai Bizottság Magyarország ellen is eljárást indított az Európai Bíróság előtt. Keresetlevelében az Európai Bizottság annak megállapítását kérte a Bíróságtól, hogy Magyarország – mivel a közjegyzői hivatás gyakorlását állampolgársági feltételhez kötötte – nem teljesítette az EUMSZ 49. cikkből eredő kötelezettségeit.

Az Európai Bizottság álláspontja szerint a a közjegyzőknek a magyar jogrendben kifejtett tevékenysége az EUMSZ 49. cikk hatálya alá tartozik, mivel – adójogi és pénzügyi szempontból - adóalanyként gazdasági tevékenységet végeznek, s teszik ezt – tevékenységük jelentős része tekintetében – piaci versenyfeltételek között. Tevékenységükért – az állam mögöttes felelőssége hiányában - ők maguk tartoznak felelősséggel.

Ezen túl, a magyar jogrendben a közjegyzők által folytatott tevékenységek nem jelentenek a letelepedés szabadsága alól kivételt képező, s ennek folytán megszorítóan értelmezendő, az EUMSZ 51. cikk első bekezdése értelmében vett, a közhatalom gyakorlásában való részvételt. Ezzel összefüggésben a Bizottság keresetében előadta, hogy hogy önmagában az a tény, hogy a közjegyző a köz érdekében jár el, nem vonja szükségszerűen maga után azt, hogy az EUMSZ 51. cikk első bekezdése szerint részt vesz a közhatalom gyakorlásában. A közjegyzők által meghozott döntések érintetlenül hagyják a bírósági vagy közigazgatási hatóságok mérlegelési és döntési jogkörét, továbbá nem járnak döntési, kényszerítő vagy kényszer alkalmazására vonatkozó jogkör gyakorlásával. A közjegyzői eljárás jogi prevenciót valósít meg, és így a közhatalom gyakorlásához képest kisegítő vagy előkészítő jellegű tevékenységnek tekintendő. Az olyan tényezők, mint a közjegyzői tevékenység szabályozottsága, az, hogy a magyar büntetőjogban a közjegyzők besorolása azonos más közhatalmat gyakorló szervekével, valamint a közjegyzők területi illetékessége, elmozdíthatatlansága, a közjegyzői szakma más feladatokkal való összeegyeztethetetlensége, továbbá az, hogy a közjegyző nem utasíthat vissza ügyfelet, nem vonják kétségbe ezt a következtetést.

Keresetében a Bizottság sorra vette a magyar közjegyzők hatáskörébe tartozó eljárásokat (fizetési meghagyásos eljárás, hagyatéki eljárás, letétkezelés, okiratok szerkesztésés és záradékolása, bejegyzett élettársi kapcsolat felbontása stb.) és mindegyik vonatkozásában előadta arra vonatkozó érveit, hogy a közjegyző eljárása nélkülözi mind az önálló mérlegelési és döntési jogkört, mind pedig a kényszerítő vagy kényszer alkalmazására vonatkozó jogkört, s így az a közhatalom gyakorlásához képest csupán kisegítő és előkészítő feladatnak tekinthető.

Magyarország védekezése természetesen kétirányú volt. Egyrészt arra irányult, hogy a közjegyzőnek a magyar jogrendben kifejtett tevékenysége nem tartozik az EUMSZ 49. cikk hatálya alá, mivel a közjegyző nem gazdasági tevékenységet végez. A közjegyző a feladatait, melyeket a törvény határoz meg, nem a köz javára, hanem a hozzá forduló ügyfelek érdekében független hivatásként, személyesen, előírt díjazás mellett és az állam felelősségére végzi.

A magyar kormány másrészt arra hivatkozott, hogy hogy a közjegyzőnek a magyar jogrendben kifejtett tevékenysége mindenképpen az EUMSZ 51. cikk szerinti kivétel hatálya alá tartozik. Jogállása ugyanis a bírák, és egyéb, a közhatalom gyakorlásában részt vevő személyek jogállásához hasonló. A közjegyző az igazságszolgáltatás szerves részeként függetlenül eljárva, bizonyos esetekben mérlegelési és döntési jogkört is gyakorolva hoz olyan döntéseket, melyek joghatása megegyezik a bírósági határozatok joghatásaival. Döntéseik pedig maguk után vonhatják állami kényszer alkalmazását is. A magyar kormány védekezésében – a Bizottsághoz hasonlóan – sorra vette a közjegyző hatáskörébe tartozó eljárásokat és mindegyik vonatkozásában kiemelte azokat a jellegzetességeket, melyek – szerinte – a közjegyzői eljárás közhatalmi jellegét támasztják alá.

A Bíróság a Bizottság álláspontját fogadta el és a keresetet alaposnak ítélte. Korábbi joggyakorlatára hivatkozva ítéletében kifejtette, hogy a visszterhes szolgáltatásnyújtást gazdasági tevékenységnek kell tekinteni, feltéve, hogy a kifejtett tevékenység valódi és tényleges, nem pedig teljesen csekély jelentőségű és járulékos jellegű. Márpedig nem vitatott, hogy a magyar jogrendben a közjegyzők szabadfoglalkozású tevékenységet folytatnak, amely főtevékenységként különböző szolgáltatások díjazás ellenében való nyújtására irányul. Ennél fogva – miként korábbi ítéleteiben már megállapította - a letelepedésnek az EUMSZ 49. cikkben rögzített szabadságát a közjegyzőkre is alkalmazni kell.

Ezt követően a letelepedés szabadsága alól a közhatalom gyakorlása tekintetében kivételt engedő EUMSZ 51. cikke kapcsán emlékeztetett arra, hogy ezen rendelkezés hatályát - annak elkerülése érdekében, hogy a Szerződésnek a letelepedés szabadsága terén való hatékony érvényesülését ne hiúsítsák meg a tagállamok által egyoldalúan hozott rendelkezések - azon tevékenységekre kell korlátozni, amelyek önmagukban véve is a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek minősülnek. Ezzel szemben nem tartoznak az EUMSZ 51. cikk első bekezdésében előírt kivételek közé bizonyos, a közfeladat gyakorlásához képest járulékos vagy előkészítő jellegű tevékenységek, illetve bizonyos olyan tevékenységek, amelyek gyakorlása, habár a közigazgatási vagy bírósági hatóságokkal való, akár szabályozott és rendszeres kapcsolattartáson, sőt, a kötelező együttműködésen alapul, érintetlenül hagyja az említett hatóságok mérlegelési és döntési jogkörét. Az, hogy egy adott tevékenység bizonyító erejű és végrehajtható aktusok kiadásával jár, nem elegendő ahhoz, hogy e tevékenységet az EUMSZ 51. cikk első bekezdése értelmében vett közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek lehessen tekinteni. Ezzel kapcsolatban kiemelendő, hogy a letelepedés szabadságának alapelve alóli, a közhatalomban való részvételre alapított kivétel alkalmazhatóságának megítélése során a szóban forgó, önmagukban vett tevékenységek jellegének, nem pedig magának az érintett személy vagy szervezet jogállásának van jelentősége.

A korábbi esetjogában kimunkált, fenti alapelvek megerősítését követően a Bíróság egyenként és részletesen megvizsgálta, hogy a közjegyzőkre bízott tevékenységek a magyar jogrendben a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételt jelentenek-e, és ezen kérdésre – valamennyi közjegyzői eljárás tekintetében – nemmel felelt. Ebből kifolyólag megállapította, hogy a közjegyzői hivatás gyakorlására vonatkozóan a magyar szabályozásban előírt állampolgársági feltétel az EUMSZ 49. cikkben tiltott, állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetésnek minősül, ezért Magyarország – mivel a közjegyzői hivatás gyakorlását állampolgársági feltételhez kötötte – nem teljesítette az EUMSZ 49. cikkből eredő kötelezettségeit.

A Bíróság ítéletét itt találja.